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      建經觀點丨《政府投資項目可行性研究報告編寫通用大綱》詳細解讀(一)
      時間:2023-05-08

      項目運營方案


            新版大綱明確“項目運營方案”獨立成章是一大創新,也是一大亮點,體現了項目全生命周期管理的理念,意在改變以往“重建設、輕運營”的模式。前期進行可行性研究論證時要堅持建設方案和運營方案研究并重,同時還要結合項目的工程技術特點,遵循有關部門頒布的各類運營管理標準,確保滿足產品或服務質量、安全等要求。

      01

      運營模式選擇

            2002版可研大綱對運營模式選擇沒有做出要求,在項目實際操作中,只有少數項目在編寫可研報告時會簡單提到“由××單位負責后續的運營管理”,結合項目建設發展現狀來看,這樣的描述明顯過于簡單。因此2023版要求重視研究運營模式選擇和創新,政府投資項目要評價市場化運營的可行性和利益相關方的可接受性,研究提出項目運營模式,確定自主運營管理還是委托第三方運營管理,并說明主要理由。委托第三方運營管理的,還應提出對第三方的運營管理能力的要求。

            自主運營管理:建設單位調動自身資源,自主開展資產運營管理。

            委托運營管理:指受托人接受委托人的委托,按照預先規定的合同,對委托對象進行經營管理。常見的委托運營管理模式有:政府與社會資本合作模式、“總承包+運營”模式等,其選擇理由及運用管理能力要求包括但不限于以下內容:

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      02

      運營組織方案

            2002版可研大綱關于運營組織方案這部分內容只要求了“組織機構與人力資源配置”方面的內容,主要包括組織機構設置及其適應性分析、人力資源配置、員工培訓。新版可研大綱強調要對項目運營組織方案進行充分的論證分析,政府投資項目除了需要研究項目組織機構設置方案、人力資源配置方案、員工培訓需求及計劃,還需提出項目在合規管理、治理體系優化和信息披露等方面的措施,并考慮未來的運營保障條件,避免項目建成以后因運營保障條件難以實現影響項目實施效果。


      03

      安全保障方案


            2002版可研大綱沒有單獨關于“安全保障方案”的一節,只在第十章“勞動安全衛生與消防”中包含“勞動安全衛生”,政府投資項目可研報告的編寫一般會在這里提及項目安全保障的措施,但缺乏針對性。此次新大綱強調項目運營應樹立安全發展理念,對于政府投資項目,本小節要求分析項目運營管理中存在的危險因素及其危害程度,明確安全生產責任制,建立安全管理體系,提出勞動安全與衛生防范措施,新時代背景下還應針對項目可能涉及的數據安全、網絡安全、供應鏈安全等提出責任制度或措施方案,并制定項目安全應急管理預案。


      04

      績效管理方案

            2002版可研大綱沒有提及“績效管理”內容,新大綱則要求政府投資項目運營需要制定項目全生命周期關鍵績效指標和績效管理機制,提出項目主要投入產出效率、直接效果、外部影響和可持續性等績效管理要求,即提出“績效管理方案”,對于大型、復雜及分期建設項目,還應按照子項目分別確定績效目標和評價指標體系,并說明影響項目績效目標實現的關鍵因素。我司結合項目經驗,對績效指標的設置提出以下思路:

            1.確定項目績效目標。在項目立項階段,應明確項目總體政策目標。在此基礎上,根據有關中長期工作規劃、項目實施方案等,特別是與項目立項直接相關的依據文件,分析重點工作任務、需要解決的主要問題和相關財政支出的政策意圖,研究明確項目的總體績效目標,即總任務、總產出、總效益等。

            2.分解細化指標。分析、歸納總體績效目標,明確完成的工作任務,將其分解成多個子目標,細化任務清單。根據任務內容,分析投入資源、開展活動、質量標準、成本要求、產出內容、產生效果,設置績效指標。

            3.設置指標值??冃е笜诉x定后,應參考相關歷史數據、行業標準、計劃標準等,科學設定指標值。指標值的設定要在考慮可實現性的基礎上,盡量從嚴、從高設定,以充分發揮績效目標對預算編制執行的引導約束和控制作用。避免選用難以確定具體指標值、標準不明確或缺乏約束力的指標。

            4.加強指標銜接。強化一級項目績效目標的統領性,二級項目是一級項目支出的細化和具體化,反映一級項目部分任務和效果。加強一、二級項目之間績效指標的有機銜接,確保任務相互匹配、指標邏輯對應、數據相互支撐。


      項目投融資與財務方案


            新大綱“項目投融資與財務方案”章節旨在明確項目產出方案、建設方案和運營方案的基礎上,研究項目投資需求和融資方案,計算有關財務評價指標,評價項目盈利能力、償債能力和財務持續能力,據以判斷擬建項目的財務合理性,分析項目對不同主體的價值貢獻,為項目投資決策、融資決策和財務管理提供依據。

            《大綱》中該章節分為“投資估算”“盈利能力分析”“融資方案”“債務清償能力分析”“財務可持續性分析”五個小節,內容基于2002年《投資項目可行性研究指南(試用版)》(下稱《指南》)的“投資估算”“融資方案”及“財務評價”章節內容進行編制及優化,具體對比如下:


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      二者主要區別在于“融資方案”及“財務可持續性分析”兩部分內容,以下就該內容進行分析解讀。


      01

      融資方案


            在經濟發展新常態背景下,投資項目面臨融資主體多元化、融資渠道多樣化、融資方式復雜化的變化?!洞缶V》提出研究權益性融資和債務融資的多元化融資方式,針對不同項目類型研究采用不同的融資方式,如權益性金融工具、專項債、公司信用債券、基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)等。市場化融資方式的推行可以減輕財政壓力,提高財政資金的使用效率,推動政府投資項目高質量發展。


            1. 權益型金融工具、專項債、公司信用類債券等融資方式

            對于權益性金融工具,國務院在《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》(國發〔2019〕26號)中提出:“對基礎設施領域和國家鼓勵發展的行業,鼓勵項目法人和項目投資方通過發行權益型、股權類金融工具,多渠道規范籌措投資項目資本金”。其中權益性金融工具主要包括永續債券、可轉換債券、權益型REITs等。

            (1)永續債是發行人在銀行間債券市場注冊發行的“無固定期限、內含發行人贖回權”的債券。永續債的每個付息日,發行人可以自行選擇將當期利息及已經遞延的所有利息,推遲至下一個付息日支付,且不受到任何遞延支付利息次數的限制。在具體項目融資方案設計過程中若考慮使用永續債,需要按照《金融負債與權益工具的區分及相關會計處理規定》和《永續債相關會計處理的規定》中關于權益工具定義及區分標準的規定設置永續債,方可用作項目資本金。

            (2)可轉換公司債券(下稱“可轉債”)是指公司依法發行、在一定期間內依據約定的條件可以轉換成本公司股票的公司債券,屬于《證券法》規定的具有股權性質的證券。國發〔1996〕35號文第五條規定,“對某些投資回報率穩定、收益可靠的基礎設施、基礎產業投資項目,以及經濟效益好的競爭性投資項目,經國務院批準,可以試行通過發行可轉換債券或組建股份制公司發行股票方式籌措資本金”。因此采用可轉債融資對于項目收益水平、發行人的主體資質、資信要求相對較高,在選擇融資方案時需要慎重考慮。

            (3)專項債可用于重大項目資本金,并允許配套市場化融資的來源為2019年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》(廳字〔2019〕33號)。目前適用于鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水、新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產業園區基礎設施等13個領域。在可研階段,考慮使用專項債作為項目資本金時還應考慮項目收益如何合法合規地償還專項債本息。對于政府注入資本金項目,作為股東方,政府只能通過股權投資收益(分紅)、股權轉讓,以及在符合特定條件的前提下減資退出等方式取得所有者權益。因此在項目融資方案具體分析時,需要確定政府方獲取對應收益的形式,以便安排專項債本息的償還。

            (4)公司信用類債券涵蓋包括企業債券、公司債券和非金融企業債務融資工具,是我國多層次債券市場體系的重要組成部分。國發〔2019〕26號文規定“項目資本金是非債務性資金,項目法人不承擔這部分資金的人還債務及利息”,表明公司信用類債券只能作為項目資本金以外資金的融資手段。信用類債券以發行企業的信用為背書,故存在信用風險,投資者對收益率的要求也相應較高。在可研編制階段,需要對發債企業的資質及項目的收益水平進行合理評估。

            對于政府投資項目,無論是采用權益性金融工具、專項債還是發行公司信用債券進行融資,都要對融資期限及償還順序進行分析。權益性金融工具、專項債、公司信用債券的期限設置需要與項目期限匹配,發行久期較長(如15、20年)的債券,能降低期限錯配帶來的流動性風險,確保項目收益償還市場化融資后,相應債券本息得到清償。另外,對于將權益性金融工具、專項債作為項目資本金的項目,清償順序劣后于市場化融資資金,在項目財務測算中要優先將權益性金融工具、專項債還本付息資金計入經測算評估的經營性專項收入,測算后仍有剩余專項收入的,根據剩余專項收入能夠覆蓋市場化融資本息的范圍,安排市場化融資額度。

            2. REITs

            《大綱》提出在可行性研究階段對具有潛在上市條件的項目開展REITs盤活存量資產分析,以終為始,體現全生命周期的理念,倒逼有關各方在項目前期研究階段重視投資管理合規性、運營收益穩定性等內容。

            REITs(Real Estate Investment Trusts),是指不動產投資信托,在證券交易所公開交易,通過證券化方式將具有持續、穩定收益的不動產資產或權益轉化為流動性較強的上市證券的標準化金融產品。簡單來說,REITs通過募集眾多投資者的資金,用于投資不動產資產來獲得收益。與股票和債券相比,REITs具有相對中等風險、中等收益的特征。在大力支持盤活存量資產的政策背景下,REITs模式被視為一種可以幫助企業盤活不動產、融資,同時也有助于促進資本市場發展的有效方式。

            REITs發行要求項目前期手續完備,且REITs作為權益性融資,投資人回報主要源于資產運營現金流。目前我國正在積極推進REITs的相關工作,出臺了一系列支持政策。其中發改投資〔2023〕236號文及《關于進一步推進基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)常態化發行相關工作的通知》合稱為“REITs新規”,“REITs新規”拓展了REITs的可發行資產范圍,商業地產首次被允許納入REITs試點。目前已經發行的27只Reits主要集中在產業園區和高速公路領域,還此外包括公租房、倉儲物流、電廠、市政設施、垃圾處理及發電等領域。

      02

      財務可持續性分析

            《大綱》明確要求,對于政府資本金注入項目,編制財務計劃現金流量表,計算各年凈現金流量和累計盈余資金,判斷擬建項目是否有足夠的凈現金流量維持正常運營。對于在項目經營期出現凈現金流量不足的項目,研究提出現金流接續方案,分析政府財政補貼所需資金,評價項目財務可持續性。

            財務可持續性分析應根據現金流入與流出的差額大小,區分不同情形:

            (1)對于政府投資的非經營基礎設施,需要開展資金平衡方案研究;

            (2)對于準經營基礎設施,應通過經營活動凈現金流差額估算運營期各年需要政府給予補貼的數額,分析財務生存能力,以及政府長期提供財政補貼的可行性;

            (3)對于營業收入補償運營維護成本且有一定盈利能力的項目,采用市場化運作,其財務收益應能回收投資和補償運營維護成本,并且有一定盈利能力。

            與《指南》相比,《大綱》新增了“為凈現金流量不足的項目提出現金流接續方案、分析政府財政補貼所需資金并評價項目財務可持續性”等內容,可見《大綱》對于財務可持續性的關注,更加看重項目建成后是否能長期運營。因此,評價時應根據財務計劃現金流量表,綜合考察項目計算期內各年度的投資活動、融資活動和經營活動所產生的各項現金流入和流出,在必要時提出現金流接續方案保證項目正常運營。

            綜上,在編制“項目投融資與財務方案”章節時,除了要關注項目投資估算的準確性、財務盈利能力、債務清償能力和財務可持續性之外,還要突出對項目融資方案的研究,分析權益性融資和債務性融資的來源及結構、融資方式和融資成本等情況,評價項目的可融資性,同時關注項目獲得綠色金融、綠色債券等金融支持的可能性。


      總結與展望



            本次大綱調整可以看出國家對推動投資項目前期決策咨詢高效發展的決心,以高質量的可行性研究工作提升投資決策的科學化水平,助力擴大有效投資將成為必然趨勢。作為致力于打造行業標桿的工程咨詢企業,我司將深入領會“發改投資規〔2023〕304號文”對項目前期決策階段的工作要求,在實踐中加快推動可研大綱的實施。


      建經投融資&戰略研究部

            建經投融資&戰略研究部是由一支由建筑、能源、規劃、工程及法律等背景的海內外人才組成的高質量研究型團隊,集產、學、研于一體,積極探索為客戶提供高端綜合型咨詢服務的道路。團隊經驗豐富、研究領域廣泛,覆蓋投資咨詢、融資咨詢、業態策劃、績效管理、合同管理、規劃咨詢、“雙碳”咨詢等多個領域。

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